Artikeln om att Sverige behöver en bättre beredskap och krishantering fortsätter här med den andra delen av tre.

Lagstiftningen som reglerar krisberedskapen

Dagens lagstiftning är otillräcklig. I krig eller vid krigsfara har regeringen långtgående befogenheter, men inte vid en omfattande kris. Regeringen har enligt Regeringsformen (RF), ett övergripande ansvar vid en mycket allvarlig samhällskris som inte kan delegeras, samtidigt som man inte har det operativa ansvaret (förutom att se till att krisen hanteras). RF tillåter inte att regeringen utser en myndighet eller annan som ska leda samhällets operativa insatser vid en nationell kris.

Reformer av grundlagen lades fram i en proposition 2009 och kan röstas igenom av riksdagen en andra gång efter valet 2010 (Betänkande 2009/10:KU19, En reformerad grundlag), men inga förändringar förslås i just denna ledningsfråga. Och med tanke på att det krävs två likalydande riksdagsbeslut med allmänna val mellan för att ändra en grundlag kan det dröja innan en förändring sker.

Ingen myndighet, inte heller regeringen, får bestämma hur en (annan) myndighet ska besluta i ett ärende som rör tillämpning av lag eller myndighetsutövning mot enskild eller kommun. Konstitutionen medger inte att regeringen ens vid en flerregional allvarlig samhällskris kan bryta mot lagen för att skydda mycket viktiga samhällsintressen.

Listan på svagheter i systemet fortsätter och tarvar en särskild artikel.

Vidare har myndigheterna vare sig enligt förvaltningslagen, förordningar eller instruktioner någon rätt, skyldighet eller befogenhet att agera utanför sitt mandat ens i yttersta kris. Dessutom saknas vad som kallas för grundläggande säkerhetsnivåer (GSN), dvs. vilken nivå av samhällsviktig verksamhet som ska upprätthållas i kris. Krisberedskapen saknar alltså ett konkret mål, samtidigt som det är en förutsättning för meningsfullt ledarskap: om inte målet är tydligt är det svårt att veta hur man ska ta sig dit. Grundläggande ledarskap. Funktionskrav finns för elförsörjningen och rekommendationer för vattenförsörjningen.

Vidare kommer en krissituation medföra att de olika aktörerna ställer krav på att just deras verksamhet ska prioriteras – t.ex. transporter av drivmedel, el eller läkemedel (akutsjukvården behöver dagliga leveranser) – men det finns inga regler eller rutiner för hur det ska gå till eller om det ens är möjligt.

Listan på svagheter i systemet fortsätter och tarvar en särskild artikel. Ett sista exempel är att mindre en än femtedel av landets kommuner, enligt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), har en godkänd nivå på reservkraft, och hälften av dessa saknar en plan för hur reservaggregaten ska förses med bränsle vid en kris.

Särskilt Riksrevisionen (RRV) men även MSB skriver gång på gång i sina uppföljningar och utvärderingar att beredskap, samverkan och förmågan att hantera allvarliga kriser brister, behöver förbättras eller att berörda myndigheter och kommuner ”inte har en tillräcklig förmåga att hantera en kris” (RiR 2008:9 s 8). Regeringen skriver att ”tillsynen behöver effektiviseras och förstärkas samt präglas av tydlighet och enighet” (2009/10:124 s 53). RRV konstaterar också att

• Regeringens uppföljning av beredskapen är osystematisk och dåligt samordnad inom Regeringskansliet.
• Regeringen gör ingen samlad bedömning av landets beredskapsförmåga för olika samhällsfarliga kriser och avväger inte kostnaden för de olika departementens åtgärder.
• Regeringen styr inte myndigheternas åtgärder genom samlade avvägningar i regeringsbeslut om krisberedskapen.

I Samhällets krisberedskapsförmåga 2008 konstaterar MSB bland annat att:

• Problemen att enas om en gemensam lägesuppfattning får konsekvenser för samordningen av operativa insatser mellan olika aktörer.
• Det finns inom flera områden brister i kunskapen om vem som har ansvar för vad vid en kris.
• Den operativa förmågan övas inte i tillräcklig utsträckning.
• De ordinarie resurserna räcker inte till vid en allvarlig störning. Rutinerna för att omfördela och ta emot förstärkningsresurser är inte tillräckligt övade.
• Samhällsviktig infrastruktur har brister i robustheten, särskilt i de elektroniska kommunikationerna.
• Aktörerna har ofta inte tillräcklig kunskap om ansvarsfördelningen vid kriser, vilket leder till att samverkan inte sker i den utsträckning som vore önskvärt.
• Många aktörer som behöver samverka vid en kris har inte alltid det behovet i vardagen, vilket gör det svårt att identifiera sådana samverkansbehov.

I utvärderingar av krisberedskapen är texterna rika med uttryck som ”problem”, ”bör”, och med bristande ”samordning” och ”samverkan” hos de berörda myndigheterna och kommunerna. Dessutom är det inte alltid klarlagt vem som ska leda samverkan (!). MSB har vid åtminstone ett tillfälle (Vårkonferensen i Sollentuna 2010) deklarerat att deras uppgift är ”inte att samordna utan att stödja samordning”.

I utvärderingar av krisberedskapen är texterna rika med uttryck som ”problem”, ”bör”, och med bristande ”samordning” och ”samverkan”…

En effekt av att fokus främst ligger på samverkan är att det finns en rik flora av samverkansgrupper och –konferenser: Samverkansrådet mot terrorism, Nationella Krishanteringsrådet, Nationella Pandemigruppen (NPG), Samverkansgruppen för informationssäkerhet (SAMFI), Vårkonferensen, Nationella krisberedskapskonferensen osv.

Det är för många byråkrater och för få som ifrågasätter och testar nya vägar. Många utanför MSB efterlyser en mindre anonym och kvickare myndighet samt tydligare riktlinjer (från samtliga centrala myndigheter). Samtidigt behöver MSB till 2015 för att kartlägga översvämningshotade områden – ett av landets största återkommande problem sedan åtminstone tidigt nittiotal och något som inte avtar framöver i takt med klimatförändringarna.

Alla aktörer i krisberedskapen behöver tala mindre om samverkan och mer om att leda.

Problemet är att då inga maktmedel tilldelats en enda aktör bygger krishanteringen på 346 departements, myndigheters och kommuners vilja och förmåga att fatta rätt beslut i ett helhetsperspektiv.

Fortsättning följer i nästa artikel.

/Kaj Karlsson

Sverige behöver en bättre beredskap och krishantering, del 1 av 3 (Krisberedskapen idag)

Sverige behöver en bättre beredskap och krishantering, del 3 av 3 (Krisberedskapen i framtiden)

Tags: beredskap, extraordinära händelser, kris, Samhällets sårbarhet, sverige, Terrorism